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乡镇人大建设三题:规范、创新与活力
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发布时间:2018-3-20 9:27:05
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乡镇人大是我国人民代表大会制度的重要组成部分,是最基层的国家权力机关,担负着行使法律赋予的各项职权、推进基层民主法治建设、促进地方经济社会发展的重任。多年来,各地乡镇人大积极探索实践,依法行使职权,不仅强化了人大的职能和地位,而且为推动基层民主法治建设和地方经济社会发展发挥了重要作用。但是也要看到,乡镇人大建设中还存在着一些不容忽视的问题,与人民代表大会制度的顶层设计仍有较大差距。规范、创新、活力,是当前乡镇人大建设面临的三大实践课题。本文结合乡镇人大工作实践,对此作些粗浅的分析和思考。

 

一、规范

 

规范是乡镇人大工作之基。乡镇人大工作具有很强的政治性、法律性和程序性,加强乡镇人大规范化建设,是改进乡镇人大工作的重要举措。当前,乡镇人大规范化建设与法律规定存在不少差距和不足,比如乡镇人大会议的开法和日程安排缺乏科学性,闭会期间人大主席团行使法定职权缺乏权威性,代表管理和监督缺乏有效性,人大机构和人员设置缺乏统一性等。加强乡镇人大规范化建设,应突出在五个环节上下功夫:

一是规范乡镇人大代表的选举。代表选举是人民代表大会制度的基础。选举环节出了问题,既影响人大代表的性质,又影响国家权力机关的权威。中发[2015]18号文件指出“有的地方人大代表选举工作不规范不负责,违法违规情况时有发生”,切中时弊,辽宁拉票贿选案、湖南衡阳破坏选举案就是典型的案例。要坚持党的领导、充分发扬民主、严格依法办事有机统一,依法做好宣传动员、选区划分、选民登记、提名推荐、讨论协商预选、投票选举、计票监票、代表资格审查、选举结果确认等各环节工作,确保选举工作依法按程序进行。比如,如何依法行使好乡镇人大主席团的推荐权,让一批履职优秀的代表得以连任;如何完善代表候选人与选民见面活动,保障选民的知情权;如何通过法定的程序,使当选代表的结构达到组织的意图。

二是规范乡镇人民代表大会会议的召开。召开人民代表大会会议,是乡镇人大行使职权的最主要形式。但是一直以来,在一些地方存在人代会质量不高、走过场的现象。要按照“科学、规范、民主、权威”的要求,认真开好乡镇人代会,提高会议的针对性、实效性、权威性。人代会召开前,应当通过组织代表开展学习调研、专题视察、初审大会报告和预算草案等方式,保障代表更好地知情知政,也便于代表提前认真准备,提高审议质量。人代会期间,要依法按程序举行各次全体会议和主席团会议,规范大会报告、审议、提出议案建议及表决等环节,提高议决质量。现在法律已经规定乡镇人代会一般每年举行两次,年中人代会将与年初人代会一样重要,具体年中人代会究竟怎么开?会期多长时间?会议有哪些议程和内容?应该有相对统一、规范的要求。一般来说,年中人代会会期应不少于1天,保证人大代表有充分时间审议各项议题。具体议程应包括听取和审议政府半年度工作报告、半年度预算执行情况报告,审查批准上年度财政决算、本年度预算调整方案等。

三是规范闭会期间人大工作。新修改的地方组织法明确了闭会期间乡镇人大主席团的职能。要按照“工作有目标、履职有标准、监督有计划、操作有规范”的要求,对乡镇人大主席团工作作出规范。建立人大主席团季例会制度,至少每三个月举行一次主席团会议,并形成会议纪要。主席团会议的议题、程序及议事规则,应参照县级以上人大常委会会议做法。规范监督权的行使,完善组织代表视察、专题调研、执法检查、工作评议等方式,推进专题询问常态化,力求每种监督方式都有规范的操作流程,达到有效的监督效果。乡镇人大主席团组织开展的重大监督活动,应形成书面监督意见,交由政府办理,也便于人大跟踪监督。

四是规范乡镇人大代表的履职行为。代表工作是乡镇人大工作的基础。要建立完善代表小组活动、代表学习、代表视察调查、代表向选民述职、代表联系选民、代表议案处理和建议办理、代表管理等一系列制度,促进代表工作的规范化和制度化。比如,规范代表述职工作,推行代表分年度向选民述职制度,完善述职前走访选区选民、述职中回答选民询问、述职后接受选民测评等程序;规范代表议案处理和建议办理工作,完善代表建议综合分析、统筹协调和分类督办制度,解决代表建议办理“重答复、轻落实”的问题。

五是规范乡镇人大自身建设。乡镇人大是最基层的国家权力机关,承担着许多繁重的任务,应该要完善乡镇人大机构和人员设置,充实工作力量,这样才能适应新的形势和要求。如果光靠一个人大主席,怎么能做好人大工作,推进一个区域的民主政治发展?从目前形势看,乡镇人大机构设置应达到四个“专”的要求,即有专职主席、1-2名专职副主席、专门的人大办公室和专职工作人员。同时,要规范乡镇人大主席团组成,主席团成员的名额应有相对统一的标准,并确保人员结构合理。完善乡镇人大履职保障机制,加强人大干部的配备、培养、选拔与交流使用,支持和保障人大工作所需的各种费用。推进人大信息化建设,积极探索运用网站、微信、微博等手段,增强人大工作透明度。

 

二、创新

 

创新是乡镇人大工作之魂。人大工作要讲程序、讲法律,依法办事,这是不能动摇的,但是光有这些还不够。随着我国民主政治和经济社会的发展,乡镇人大工作的背景、条件、任务等都发生了深刻变化,只有不断推进人大工作的创新发展,才能充分发挥根本政治制度的功效,不断焕发人大工作的生机与活力。推动人民代表大会制度和乡镇人大工作与时俱进,我们就要尊重、鼓励、引导基层的创新实践。

一是注重思维创新。思维创新是人大工作创新的前提和基础。开展工作不能停留在以前怎样做的、上面是怎样做的这种传统惯性思维上。我们在实践中要打破思维惯性,善于运用辩证、多角度的思维认识问题、分析问题,解剖其中的矛盾,探索出新的规律。特别是在工作的理念、方式、方法、载体、制度、机制上要寻求新的突破,结合本地实际探索创新,不断激发人大工作新的活力。

二是注重依法创新。创新必须要在法律的框架内,对于乡镇人大工作更是如此。要自觉依照宪法和法律的规定履行职责,既要依法依程序办事,又要在法律框架内积极探索有效的方式方法,创造性地开展工作,使法律法规成为人大工作创新的有力保障。

三是注重实践创新。立足实际,讲究方法,抓住着力点,找准结合点,寻找突破点,积极探索乡镇人大制度实践的有效形式。首先,创新开好乡镇人民代表大会会议。积极创新审议形式,充实会议内容,不断提高会议的质量和效果。重点强化乡镇人代会讨论决定重大事项的职能以及对财政预决算的审查监督,积极推行民生实事项目人大代表票决制,把更多的时间和精力花在民生实事项目审议、推进政府民主决策、加强公共财政预算管理上,更多地采取人大代表集中审议、专题询问、票决等形式,切实解决乡镇人代会会期短、质量低、走过场等现象。其次,创新监督工作。按照“选择好角度、掌握好尺度、把握好力度”的原则,打好组合拳,唱好折子戏,演好连续剧,综合运用多种监督手段,增强监督的刚性和实效。特别是要重视加强预算审查监督工作,学习借鉴温岭参与式预算做法,探索会前预算协商恳谈、会中预算深入审查、会后预算绩效监督等工作实践,提高预算审查监督的实效。第三,创新代表工作。不断丰富闭会期间代表活动的形式和内容,支持和保障代表依法履职,更好地发挥代表作用。重视代表小组建设,创新活动形式,提高活动实效。比如温岭市石塘镇将全镇89名人大代表分成6个代表小组,每个代表小组进一个代表联络站,开展一项主题活动,监督一项政府重点工作,督办一件代表重点建议,取得良好的效果。不断完善人大代表联系人民群众制度,丰富联系内容和形式,增强联系实效。现在很多地方在深入推进代表联络站建设,这是代表履职和密切联系群众的有效形式。可以按照“各级代表全参与、服务选民全覆盖”的目标要求,探索运用“一站+多室”、“门诊+出诊”、“线上+线下”等多种形式,积极推进站点建设标准化、联系选民常态化、活动组织正常化、内容形式多样化、社会效果扩大化,充分发挥代表联络站的作用。要建立代表履职档案和履职评议制度,每年对代表的履职情况进行综合评议,为评选优秀代表和劝辞不合格代表提供依据。石塘镇今年专门在人代会上通过了《石塘镇人大代表履职评议办法(试行)》,通过建立对代表履职情况“每年一评,届末总评”制度,加强对代表的履职管理和监督。

四是注重制度创新。当前乡镇人大行使的一些职权,大多数只是法律上的原则规定,缺少具体的操作程序,这就给了我们大胆探索的空间。特别是重大事项决定、监督工作、代表工作等方面制度的创新,还有很大的空间。应该通过制度的创新,来巩固好的做法和经验,推动工作不断创新发展,使人大制度更具时代特色、实践特色和地方特色。

 

三、活力

 

活力是乡镇人大工作之源。由于乡镇人大在人大系统中居处“末梢”位置,人大工作受各方面的影响较大,基础不牢、活力不足的现象还是普遍存在,使得很多乡镇人大发挥不出应有的功效。而要破解这个问题,激发乡镇人大工作的活力,当从以下几个方面推进:

一是打造良好环境。做好乡镇人大工作,没有良好的环境是不行的。当前我国乡镇人大工作大环境不断向好,但是从基层实际来看,小环境仍需不断打造。其中,党委重视、人大主动、政府积极、社会支持,是营造良好环境的四个重要构件,缺一不可。首先,党委要真正重视。乡镇人大工作做得怎么样,与当地党委的重视和支持密不可分。因为党委的关注程度、推进力度,都会对人大工作产生重大影响。党委要重视和加强对人大工作的领导,切实尊重和履行宪法法律所规定的制度和程序,带头遵守、执行、维护人民代表大会制度,支持和保证人大依法行使职权。第二,人大要主动作为。因为人大工作者是根本政治制度的坚守者、执行者、实践者、完善者。如果你人大自身不主动作为的话,人大工作就很难推进,人大制度就很难与时俱进。所以人大要不断为推动区域的发展和进步贡献力量,真正发挥人大制度的作用。第三,政府要积极配合。人大与政府的关系,是产生与被产生、决定与执行、监督与被监督的关系。对于政府来说,要牢固树立宪法意识、法治意识、人大意识,积极主动地配合支持人大工作,自觉接受和尊重人大的监督,特别是要按照有关法律法规和制度的要求,及时提出提请人大讨论决定的重大事项,主动向人大报告相关工作,认真落实人大的决定、决议以及监督意见。第四,全社会要大力支持。随着人民代表大会制度的日臻完善,人们对人大的性质、地位和作用也逐步了解。但是社会上仍有不少人对这一根本政治制度了解不深,对人大的法定地位和作用发挥认识不足。这就需要我们加强对人大制度和人大工作的宣传,让基层广大干部群众深入了解人大的法定地位和作用功效,从而形成全社会共同支持推动人大工作的良好氛围。

二是打造活力队伍。推动人大制度和人大工作与时俱进、完善发展,关键是要打造一支绝对忠诚、干事担当、干净自律、充满活力的乡镇人大干部队伍。从实践来看,乡镇人大主席队伍建设,是非常重要但是又非常薄弱的一环。因为做好乡镇人大工作,关键取决于人大主席是否履职到位。如何当好乡镇人大主席?笔者认为四个方面不可少:一是要有思考。作为乡镇人大“一把手”,要养成勤于思考、善于钻研的习惯,主动适应人大工作面临的新形势和工作新要求,积极去发现问题、分析问题、解决问题。只有认真地思考和把握人大工作的规律和特点,才能更好地适应形势发展需要,推动人大工作破题创新。二是要有主见。乡镇人大主席如果缺乏主见,就难以掌握全局,在工作上不能做出正确的决断。因此,要有独立的主见,形成自己的原则和看待问题的价值判断,这样才能够主导乡镇人大工作,把思路贯彻到对根本政治制度的坚持、完善和发展上来。三是要有行动。行动就是“创新+实干”,既要始终坚持与时俱进的时代精神,不断创新工作思路、工作方式和工作机制,不断焕发人大工作的生机和活力,同时又要靠实干赢得党委重视、靠实干树立权威、靠实干获得支持,确保人大工作有作为、有地位。四是要有担当。自觉把担当精神贯穿于人大工作始终,努力做到在难题面前敢闯敢试、敢为人先、敢于碰硬,切实担当起宪法和法律赋予的重要职责。

三是打造合力机制。人民代表大会制度是个有机整体,乡镇人大是其中的重要组成部分。要把乡镇人大作为坚持、完善和发展人民代表大会制度的一个整体来研究,加强系统谋划,加强上下联系,形成合力共为的工作格局,促进乡镇人大整体工作水平的不断提升。首先,畅通联系渠道。坚持县级人大常委会联系乡镇人大工作制度,加强联系指导,帮助乡镇人大解决履职中遇到的困难和问题。建立乡镇人大主席列席县级人大常委会会议制度,让乡镇人大及时掌握人大常委会的工作动态,学习借鉴人大常委会的工作方法和经验,提高自身工作水平。其次,加强上下联动。人大一些重要活动,如执法检查、工作评议、专项监督等,可以通过上下联动的方式,分级组织实施,这样既能形成工作合力,加大工作力度,又能提高整体效能,扩大社会影响。第三,重视协调推进。乡镇与乡镇之间要加强交流交往,互促共进。县级人大要搭建平台,建立机制,通过召开座谈会、现场推进会、经验交流会、专题部署会等形式,加强对乡镇人大工作实践经验的总结和推广,促进乡镇人大工作的活跃开展。同时,通过评比、督查等机制,在各乡镇形成比学赶超的浓厚氛围,促进乡镇人大工作协调发展。

(作者系温岭市石塘镇人大主席)

 

 

来源:   作者: 林应荣
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